좋은도시 만들기5-미국의 도시개발

[좋은도시 만들기] (5)미국의 도시개발

외국은 오래전부터 계획을 세우고 도시를 개발해왔다. 개발의 원칙도 잘 지켜지고 시행착오를 줄이려는 노하우도 앞서 있다.2부에서는 외국의 선진 사례를 통해 우리 도시와 주택의 오늘을 조명해본다. 미국의 경우 도시개발은 민간 사업자 주도로 이뤄지지만, 정부와 주민이 방관하지는 않는다. 정부와 주민은 난개발을 막고 토지 이용의 효율성을 높이는 안전판 역할을 맡고 있다. 우리나라처럼 정부가 국토계획을 세우지만 허술해서 난개발을 초래하는 부작용이 미국에는 거의 없다. 재건축·재개발조합 주민들이 재산증식에만 관심이 있지 지역사회 문제를 등한시하는 한국 풍토와 대조적이다. ●공공부문이 개발 전과정 지속 관리 뉴욕 맨해튼 남단의 낡은 부두시설을 없애고 12만 2000평의 ‘배터리파크시티’(Battery Park City)라는 최첨단 주상복합단지를 꾸미는 데는 뉴욕시와 이곳을 종합관리하기 위해 설립된 BPCA(배터리파크시티공사)가 중추적 역할을 했다. 이곳은 아직도 개발이 진행되고 있다.BPCA 레티샤 레모로 부사장은 “뉴욕시는 합리적이지만 강력한 규제를 마련하고,BPCA는 이를 근거로 종합개발계획을 수립했기 때문에 개발업자와 건축가에 의한 예측가능한 개발이 가능했다.”면서 “1969년에 확정된 종합개발계획을 35년이 지난 지금까지 적용할 수 있는 이유”라고 설명했다. 개발계획에는 심지어 건물 출입구의 위치까지 포함, 단지 전체의 조화와 균형을 중시했다. 또 뉴욕시로부터 2069년까지 토지를 장기임대한 BPCA는 상업·주거용지의 경우 개발업자에게 재임대했지만, 공원과 도로 등 공공용지(전체의 49%)에 대해서는 개발권을 틀어쥐고 난개발 가능성을 차단했다. 제임스 사바너 운영국장은 “개발업자들은 이곳에서 얻은 이윤에 대한 세금을 BPCA에 납부하고,BPCA는 재정계획을 세워 세금을 재투자하는 ‘작은 정부’로서 기능한다.”면서 “앞으로는 지속적이고 일관된 사후관리가 이뤄지도록 (BPCA의) 역할을 재조정할 계획”이라고 말했다. 즉 공공부문이 개발계획에서 공공환경 개발, 재정집행, 사후관리에 이르기까지 전 과정에서 지원을 맡는 셈이다. 이같은 방식은 보스턴 ‘찰스타운 네이비야드’ 재개발에도 적용됐다. 공공환경의 질 향상에 초점을 둔 보스턴재개발공사(BRA)에 의해 지난 1974년 미해군조선소가 이전한 뒤 버려진 땅에 불과했던 12만 8700평이 최고급 주거단지로 탈바꿈했다. ●주민들 반대보다 대안제시 지역주민들의 자치기구인 ‘커뮤니티 보드’(Community Board)나 시민단체가 재개발에서 맡은 역할에 주목할 필요가 있다. 뉴욕에서 활동하는 재미건축가 박건석씨는 “한국에서는 개발이익이 지주와 대행업자(건설업체)에 집중되고, 사회적 비용은 인근지역 주민들에게 전가되는 구조”라면서 “미국에서는 커뮤니티보드와 시민단체가 개발업자에게 집중될 이익을 주민들에게 분산시키는 역할을 하고 있다.”고 강조했다. 대표적 사례가 빈민가였던 뉴욕 70번가 일대를 재개발한 ‘더 트럼프 플레이스’(The Trump Place). 빈민들이 쫓겨날 것을 우려한 이 지역 커뮤니티보드는 개발에 반대했고, 결국 시민단체가 중재에 나서 트럼프의 개발 동의를 전제로 허드슨강 유역정비사업을 추진토록 했다. 이같은 합의를 바탕으로 뉴욕시는 1992년 사업을 허가했으며 1998년부터 21∼55층 규모의 주상복합건물 7개동이 속속 들어서고 있다. 물론 트럼프는 허드슨강변을 말끔히 정비, 주민들을 위한 공간으로 돌려줬다. ●업체·주민 환경개선비용 분담 박씨는 “정부는 커뮤니티보드의 역할을 존중하고 개발과정에 개입하지 않는다.”면서 “주민들의 자발적인 참여로 이뤄지는 커뮤니티보드는 지역문제를 해결하는 구심점”이라고 말했다. 뉴욕의 대표적 범죄지역이던 타임스퀘어 인근 42번가 도심재개발도 지역주민인 상인들이 환경개선비용을 분담하는 등의 노력을 통해 이뤄졌다. 특히 포르노상영관 등 150여곳의 성인전용시설을 없애는 데는 1995년 개관한 청소년용 뉴빅토리극장이 촉매제가 됐다. 여기에는 지역시민단체와 재개발계획을 세운 건축가, 극장 소유주인 디즈니사 등의 협력이 뒷받침됐다. 뉴욕·보스턴 장세훈기자 shjang@seoul.co.kr ■ 특별취재팀 ●북유럽팀 이상일 논설위원(특별취재팀장), 김세용 건국대 교수 ●서유럽팀 이동구 기자, 이정형 중앙대 교수 ●미 국 팀 장세훈 기자, 김도년 성균관대 교수 ▲ 미국의 경우 대형 투자사업은 일자리 창출 등 지역경제에 큰 영향을 미치기 때문에 정부나 지자체도 적극 개입한다. 사진은 보스턴 시의 중앙간선·터널 사업으로 진행중인 이른바 ‘빅딕’프로젝트 현장. ■ 보스턴 중앙간선도로·터널사업 “대형 공공투자사업이 장기간 추진되면 노동자는 안정적인 일자리를 확보할 수 있을 뿐 아니라, 사회 구성원으로서 제 역할을 할 수 있습니다.” 깊이 파는 공사라고 해서 ‘빅딕’(The Big Dig)으로 불리는 미국 보스턴 중앙간선도로·터널 건설사업은 구상에서 완료까지 35년이 걸리는 대규모 도시재개발사업이다. 사업을 담당하는 MTA(매사추세츠 유료도로공사·Massachusetts Turnpike Authority) 덕 핸체트 홍보책임자는 장기간 이뤄지는 공공투자의 효과로 이같은 점을 주저없이 꼽았다. 핸체트는 “공사기간이 당초 계획보다 연장되면서 처음 책정됐던 공사비의 6배에 달하는 146억 2500만달러(16조원)가 투입됐다.”면서 “하지만 하루 평균 3000여명의 일자리를 만드는 지역경제의 든든한 버팀목”이라고 강조했다. 보스턴시 인구가 57만명이라는 사실을 감안하면 실업자를 5∼10%가량 줄일 수 있는 적지않은 숫자다. 또 일용직 노동자들도 안정적인 일자리를 확보할 수 있다는 것. 공사 근로자 매튜 딘디오는 “고용에 대한 불안감을 덜면서 이곳 노동자들끼리 독자적인 커뮤니티를 형성하는 등 지역사회와 경제에 기여하고 있다.”면서 “공사계획을 탄력적으로 수정, 적용할 수 있는 점은 부수적인 효과”라고 설명했다. 빅딕사업의 핵심은 보스턴 시내 중심부를 관통하는 고가도로 2.5km 구간을 철거하는 대신 용량이 더 큰 지하터널을 뚫어 교통량을 흡수한다는 데 있다. 또 고가도로 철거로 생긴 260에이커(32만여평)에 이르는 지상공간에는 공원과 녹지를 조성하게 된다. 지난 71년 처음으로 논의를 시작해 84년부터 설계에 들어간 뒤 91년 공사에 착수, 지난해 1월 터널이 개통됐다. 현재 진행되고 있는 지상공간에 대한 공사는 오는 2006년 말쯤 마무리될 예정이지만, 이마저도 확정적이지 않다. 핸체트는 “59년 개통 당시 ‘하늘의 고속도로’(The Highway In The Sky)로 불리던 고가도로가 10여년만에 상습정체구역으로 바뀌고 주변지역이 슬럼화되면서 ‘녹색 괴물’(Green Monster)이라 일컬어졌다.”면서 “얼마나 빨리 마치느냐의 시각으로 사업의 효율성을 따지는 것은 무리”라고 지적했다. 서울시가 추진하는 청계천 복원사업과 유형은 비슷하지만, 사업기간 등 접근방식에서는 사뭇 차이가 있다. 뉴욕·보스턴 장세훈기자 shjang@seoul.co.kr ■ ‘개발권양도제’ 허와 실 ▲ 타임워너센터는 바로 옆의 낮은 건물로부터 개발권을 사들여 초고층·대형으로 건축될 수 있었다. 오드리 헵번 주연의 영화 ‘티파니에서 아침을’로 유명한 ‘티파니’는 화려하지만 불과 5층짜리 건물이다.1837년 잡화점에서 시작, 세계 최고의 보석점으로 거듭난 티파니는 뉴욕 맨해튼 5번가와 49번가가 만나는 ‘금싸라기 땅’에 위치한다. 만일 티파니의 사장이 부지를 최대한 활용하려고 하면 그 자리에 인근의 트럼프타워(68층)와 비슷한 초고층 건물을 짓는게 낫다. 그러면 오래된 티파니 건물은 망가질 것이다. 땅을 최대한 활용하려는 개발 압력과 역사적 건물을 보전하려는 상충되는 두 요구를 수용할 방법은 없을까. 그 묘수가 바로 TDR(개발권양도제,Transferable Development Rights)이다.1970년대 미국에 도입된 TDR는 토지 소유권과 개발권을 분리하는 것이다. 예컨대 티파니의 땅주인은 5층 이상으로 건물을 올릴 수 있는 개발권한을 부여받지만 행사하지 않고 건물을 그대로 보전한다. 그 대신 개발권을 티파니 옆쪽 땅에 팔아 부동산 개발이익을 얻는다. 이처럼 TDR는 역사적 건물이나 자연환경 보전에 도움이 되지만 간혹 악용되기도 한다. 뉴욕 센트럴파크 남서쪽 80층짜리 주상복합 쌍둥이 건물 ‘타임워너센터’는 TDR행사의 대표적인 사례다.2000년 11월 착공,17억달러(약 2조원)를 들여 최근 완공된 타임워너센터는 연면적 84만㎡(25만평)에 200여가구의 최고급 아파트를 비롯, 호텔, 오피스텔 등이 들어서 있다. 주변 건물의 개발권을 사들여 높이 지은 것이다. 또 이 건물 바로 옆에 위치한 55층짜리 주상복합건물 ‘트럼프타워’(Trump International Hotel & Tower)도 마찬가지다. 주민 수잔 베커트는 이 건물에 대해 “You’re fired.”(최근 한 TV 리얼리티쇼에 출연하고 있는 드널드 트럼프에 의해 유행어가 된 표현으로 ‘너는 해고야.’라는 의미)라고 잘라 말했다. 김도년 성균관대 교수는 “TDR는 허용된 용도와 규모로만 개발할 수 있는 기존 용도지역제를 보완할 수 있다.”면서 “그러나 개발밀도에 대한 지역별 한계가 명확해야 하고, 개발권을 어떻게 할당하고 규제할 것인지 충분한 사전검토가 있어야 할 것”이라고 지적했다. 뉴욕·보스턴 장세훈기자 shjang@seoul.co.kr 기사일자 : 2004-12-15